Як викоренити корупцію

Джон Лукас,  Український тиждень

Верховенство права – це основа хорошої конституції, але часто його хибно розуміють. Якщо чиновники ліниві, непрофесійні, нечесні й корумповані, звичне життя стає небезпечним, зникають довіра, стимули до підприємництва і процвітання.

День за днем я живу, сподіваючись, що міліціонер не вимагатиме в мене хабара за невиписаний штраф, коли перейду вулицю в недозволеному місці; сиджу собі тихенько, аби тільки податківець не запитав у мене про начебто несплачені збори; не модернізую своєї ферми, боячись, що її забере кум губернатора; іноземці відмовляються інвестувати в країну, розуміючи, що не знатимуть, кому давати хабарі й за що. Без верховенства права суспільство приречене на зубожіле племінне існування, як у доісторичні часи.

Верховенство права захищати непросто, бо йому взагалі важко дати визначення. Ми певні, що судді не повинні брати хабарів, але від явного «золотіння ручок» до добре прихованих способів тиску, не зовсім законних, але визнаних невід’ємними супутниками ефективного урядування, веде слизька похила доріжка. Незрозуміло, де проводити межу між одним і другим, а це постійно спонукає до розширення цієї сірої зони – і протистояти такому тискові досить важко.

Природно почати з того, що закони слід прописувати й публікувати. Тоді кожен може їх прочитати і знатиме, як діяти. Але сам факт їх написання не необхідний і недостатній. У давній Ісландії, наприклад, вони не існували як манускрипти – їх переказували на щорічному зібранні з пам’яті. І навпаки, перші прописані в Афінах Драконові закони бачаться надміру суворими. Сучасне законодавство можна так само критикувати – не лише за невиправдані обмеження, а й за привілеї, які воно дає одній групі інтересів, представленій ефективним лобі, порівняно з іншими, які просто шукають рівних умов.

НАВІЩО ПОТРІБЕН ЗАКОН?
Здебільшого виною тут наше розуміння закону. Від грецьких філософів і римських правників ми успадкували вчення про право, яке можна назвати «теорією великого кийка». Закони створені для того, аби запобігати й карати визначених порушників, яких не може стримати нічого, окрім сили примусу. Єдина альтернатива законові джунглів полягає в наявності правителя з монополією на застосування такої сили, чиє слово є законом: Quod placuit principi legis vigorum habet («Чого бажає повелитель, те має силу закону»). На противагу такому небезпечному всевладдю однієї особи виникли перші середньовічні теорії природного права, а потім теорії договірного устрою, які не так давно сформулював Джон Роулз у своїй книжці «Теорія справедливості». В обох підмічені важливі аспекти, але жодна з них не є самодостатньою. Природне право ґрунтується на раціональності людини. Ми наділені розумом, тож можемо вирішувати, що правильно, а що – ні. Але навіть якби я був максимально розумним і високоморальним, одному мені не завжди вдавалося б визначити, що слід робити. Керуючись тільки власною логікою, я не втямив би, що у Британії маю їздити лівою стороною дороги, а в Європі – правою. Чимало складових буденного життя схожі на правила дорожнього руху: вони залежать від колективного вибору, який часто формується поступово – за певний період. Керуватися слід не лише тим, чим наділила нас природа, а й чутливістю до свого соціального оточення. Теорії договірного права, своєю чергою, не формулюють реалістичних умов для потенційних домовленостей, які вони передбачають, а ґрунтуються на тому принципі, що уряд існує для тих, ким він керує, і водночас уповноважені до правозастосування не мають права приймати рішення на власний розсуд, а повинні добросовісно виконувати тільки ті обов’язки, які належать їм за посадою.

Насамперед закон – це не інструмент примусу, покликаний обмежити злісних порушників, а спільне розуміння того, як можна вирішувати суперечності. Справжнє застосування примусової сили потрібне не так часто. Важливе знання того, що такий інструмент наявний, коли не діє решта, але зазвичай достатньо самого судового рішення, до якого додається засудження небажання дотримуватися правил із боку інших членів суспільства. Загальне право дає нам змогу визначати різні регули, дотримання яких передбачає верховенство права. Ми вимагаємо їх застосування без страху чи упередженості.

Судді мають бути незалежні від будь-яких інших гілок влади, аби знати, що не постраждають, прийнявши рішення не на користь протеже когось із уряду і об’єктивно судячи всіх учасників процесу, хоч би якими були матеріальні чи особисті зацікавленості. Але ми йдемо далі: якщо закон – це спільне надбання соціуму, спрямоване на вирішення спорів, останні слід урегульовувати, керуючись обставинами конкретної справи, а не інтересами держави, які не мають із нею нічого спільного. Нічого протизаконного в тому, аби вирішити, що одна людина повинна померти заради блага інших, немає, але це недостатня причина засуджувати до страти. Верховенство права передбачає не лише відсутність корупційної складової в судових рішеннях, а й прийняття їх без урахування державних інтересів. Британці лютують, коли їхніх співгромадян екстрадують до США, аби висунути їм кримінальні звинувачення за скоєні дії, які у Сполученому Королівстві не визнано злочинами. Безперечно, в офіційного Лондона можуть бути підстави для підігравання Вашингтонові, але це не виправдовує передачі британського громадянина іноземній юрисдикції за скоєне ним у країні, де цієї дії криміналом не вважають. Це аж ніяк не означає, що законодавство не має враховувати державних інтересів. Можна забирати чоловіків до армії і посилати їх на смерть для захисту держави. Державну зраду завжди вважали злочином. Чимало законів сформульовані, щоб захищати громадськість. Однак це закони, а не прикриття засобів тиску для вигідного застосування їх у конкретних випадках.

Сучасні мислителі часто стверджують, що норми стають законами, якщо їх запроваджує законодавчий орган. З огляду на загальну історію права це твердження помилкове. Звичай і суспільна мораль віддавна визнані як одне із джерел закону. Але ще один, вагоміший аргумент додає поняття свободи. Закони, створені відповідним органом, – писані; їх може прочитати кожен, а отже, дізнатися, що дозволено і що можна робити, аби не вилетіти з площини законності. Така людина має свободу, якої звичайні члени суспільства часів до Драконових законів не мали. Якщо не заборонити суддям вигадувати власні закони, громадянин не знатиме свого становища й не матиме змоги впевнено планувати собі майбутнє. Однак позбавляти суддів будь-якої свободи теж непрактично. Така спроба була у випадку Кодексу Наполеона, але вона провалилась: аби керуватися прописаним словом, суддям доводиться тлумачити його. А щоб точно знати, що можна робити, а чого ні, хитрунам, які хочуть зійти із законного шляху, доведеться радитися з юрисконсультом, який глибоко опанував (часто заплутане) слово закону, опрацювавши величезну кількість прецедентів, і знає, щó воно означає в різних поворотах справи. Пересічний громадянин може поверхово знати закон і розуміти, як виплутатися з халепи, але якщо хоче балансувати на межі дозволеного, без кваліфікованого провідника йому не обійтися.

ЩО ТАКЕ МОРАЛЬ?
Другий аргумент на користь того, що мораль не варто перетворювати на джерело закону, полягає в розумінні її природи. Вона відрізняється від закону. Іноді ми кажемо: «Має ж бути якийсь закон проти цього!» – і виправдано це тільки тоді, коли його немає. Є чимало практичних підстав не вважати порушення злочином – як-от, сума, в яку державі обходиться забезпечення дотримання законів, чи намагання уникнути шантажу. Однак особиста покора є особистою, і нав’язувати її іншим через закон не слід.

Я можу віддати власне тіло на кремацію чи медичні експерименти; роздарувати своє майно бідним; присвятити життя допомозі нещасним у йоганнесбурзьких нетрях і вважати все це своїм призначенням, але я не маю змушувати інших чинити так само. Відтак з’явилося твердження, найяскравіше виражене Джоном Міллем, а згодом Гербертом Гартом, про чіткий поділ між мораллю й моральністю і про те, що заборонити будь-яку поведінку можна лише на одній підставі – її здатності нашкодити ще комусь, а факт її неправильності взагалі не має значення. Аргументи Мілля не витримують критики: поняття «шкоди» надто розмите, аби мати якусь вагу, і якщо дослідити його глибше, виявиться, що воно містить моральні оцінки. Але його судження мають застерегти нас від надмірного вчитування в суспільну мораль. Ми повинні залишати простір, у якому різні люди могли б реалізовувати свої різні призначення, даючи чималу свободу, яка сприятиме процвітанню свободи духу.

Однак значна свобода – це не вседозволеність. Ця проблема постала 1961 року, коли такий собі пан Шоу видав довідник повій. На його захист можна сказати, що в Англії немає закону, який конкретно забороняв би публікацію таких довідників, хоча є чимало інших, котрі забороняють придбання таких речей. Попри це, суд визнав його винним, посилаючись на прецеденти, в яких суспільна мораль слугувала джерелом закону. Моральні принципи Шоу могли відрізнятися від загальних, але це не давало йому права відкидати суспільну мораль. Свобода теж не стала достатнім аргументом: те, що він учинив, суперечило загальному змістові закону. Видавець спробував скористатися прогалиною в законодавстві, але невдало.

Закон – це не те саме, що мораль, але вони разом зі звичаями і традиціями є системою, яка уможливлює колективне життя. Шлях розвитку закону, який часто охоплює і його, і звичаї (хоча й не однаковою мірою), переважно нечіткий, але загалом достатньо зрозумілий, аби відокремити міркування, які слід враховувати під час прийняття судових рішень, а які ні. Ми знаємо, чого вимагає верховенство права. Складність полягає в його реалізації. Британії і Америці це вдалося, тому що у новий час там було чимало людей, від природи наділених незалежним мисленням і сильним відчуттям справедливості, тож на суддів, колись звільнених від контролю, можна було покластися в об’єктивному тлумаченні й застосуванні законів. Згодом вікторіанська доба виховала чиновників, готових служити інтересам суспільства, які, попри інші помилки, залишалися чесними й некорумпованими. Однак Індійській цивільній службі та Колоніальній службі не вдалося достатньо міцно прищепити такого ставлення, тож більшість колишніх колоній Британської імперії поглинула корупція, яка стала однією з основних причин їхньої бідності й відсталості. Велике питання там, та й будь-де полягає в тому, як викоренити корупцію і встановити верховенство права, маючи обмежені ресурси.

ЯК ЗАПОБІГТИ КОРУПЦІЇ?
Хоча самі по собі люди готові стати на бік власної корумпованості, в інших вони її не сприймають. Громадська думка настроєна проти корупції. Останньої завжди не схвалюватиме більшість, хоча будуть і винятки. Громадська думка – це потужний профілактичний засіб за умови, що вона виникає на ґрунті достатньої поінформованості. Прозорість забезпечує поширення інформації і стає можливою за малих масштабів: у менших організаціях менше можливостей для приховування, а колеги, які працюють пліч-о-пліч, завжди швидше помітять, що діється. Та найважливіше те, що нереально дати хабара людині, яка продає власний товар чи послуги, скажімо, сантехніку, яка приходить полагодити щось удома, адже будь-яка сума, сплачена їй, буде не хабарем, а цілком законною додатковою платою, оскільки працює вона сама на себе. Економіка малого бізнесу передбачає менше можливостей для корупції і водночас створює сприятливіше середовище для чесного підприємництва. Отже, що менше, то краще. Зокрема, це стосується й державного втручання, хоча такий принцип суперечить намірам політиків, котрі хочуть, аби всі бачили, які вони активні. Однак у будь-якому суспільстві, де бракує порядних і свідомих людей, необхідно дозувати апетит на наявність державних чиновників, аби нечисленні чесні претенденти опинялися там, де вони найпотрібніші. Британські судді і є, і визнані некорумпованими, бо їм добре платять, і призначають їх мало не назавжди. Цього може бути недостатньо, але це непоганий початок. Однак їх небагато, і навіть якщо зменшити державний апарат, потрібні інші чиновники, аби видавати дозволи, збирати мито й виконувати інші функції, з якими може впоратися тільки держава. Як запобігти корупції серед її чиновників, якщо вибирати їх треба із суспільства, що загалом корупції не схвалює, але на індивідуальному рівні не обов’язково є максимально чесним?

Корупція, будучи відхиленням від прямого шляху, прогресує за певний період, тож її розвиток можна перервати вчасними змінами. Якщо посадовців раз по раз перетасовувати, наступник не відразу дістане зручні зв’язки свого попередника, якими обростає службовець, котрий іде на іншу посаду. Спочатку йому доведеться діяти обережно, бо ж якщо він покаже, що нечистий на руку, не тій людині, про це дізнаються всі, й халепи не уникнути. Тож найбезпечніша в цьому випадку пряма вузька стежка. А доки він виявить, у кого можна без страху вимагати «на лапу», йому час буде переходити на іншу посаду.

Ще один помічний засіб – перестраховування. Якщо функцію державної перевірки доручити двом, улазити в якісь сумнівні оборудки небезпечно буде кожному з них, адже другий завжди уважно стежитиме за тим, що робить перший, і жоден не зможе скоїти чогось так, щоб інший не помітив. Якщо одного чиновника брати зі службовців, знайомих із роботою, а другого – з іншого відділу, з’являється додаткова перевага: усталені практики відповідної служби – й не лише корупційні – проходять ретельну перевірку і в результаті часто очищуються від зайвого й неефективного.

Третім засобом є вимога про оприлюднення інтересів. Поширити сувору норму щодо самоусунення від справи за наявності зв’язку з будь-якою зі сторін, яка діє для суддів, на всю діяльність чиновників неможливо, адже часто їм необхідно знати громадян, із якими вони мають справу. Але якщо вони оприлюднюють наявність такого інтересу, це вже є сигналом, який попереджає всіх, що небезсторонність може збити чиновників із правильного шляху, або врешті приводить їх на хибний, якщо виявиться якась зацікавленість, котру вони забули задекларувати.

Такі заходи допомагають перетворити несхвалення більшістю корупції на потужні санкції проти неї. Але й вони не завжди діють. Влада схильна до корумпованості, а політика – це і є влада. І завжди буде тиск згори, що вимагатиме змінити правила на користь друзів тих, хто біля керма, й «переверховенствувати» право їм на користь. Захід у цьому плані не менш уразливий, ніж Схід. Британія і Америка люблять позиціонувати себе як приклад ґладстонівської чесності. Однак Сполучене Королівство ще тільки розкриває для себе масштаб кумівства на Даунінґ-стрит, 10 (у резиденції прем’єр-міністра), а призначення суддів до Верховного суду США дедалі більше стає справою політики.

ПРО АВТОРА
Джон Лукас – британський філософ. Народився 1929-го. Закінчив Оксфордський університет, де й викладав 36 років, до виходу на пенсію в 1996-му. Автор численних праць із філософії математики, філософії науки, філософії релігії, політичної філософії тощо. Найвідоміша його робота «Розум, машини та Ґедель» (1959), у якій він переконує, що машина Тюрінґа не може представляти людину-математика, й відкидає обчислювальну теорію. Член Британської академії. Основні праці: «Приципи політики» (1966), «Концепція імовірності» (1970), «Свобода волі» (1970), «Природа розуму» (1972), «Трактат про час та простір» (1973), «Демократія та участь» (1976), «Про справедливість» (1980), «Майбутнє» (1989), «Часопростір та електромагнетизм» (1990), «Відповідальність» (1993), «Етична економіка» (1997), «Концептуальне коріння математики» (1999), «Розум і реальність» (2006). Джон Лукас також допоміг заснувати Оксфордську споживчу групу й був її першим головою.

 Джерело